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用本地人为吏的弊端和异地为官

网络综合 2018-12-22 16:38:56

最近看个网络小说,里面有段话谈的是“做官大弊端是任用本地人为吏”,挺有意思,不知道朋友们是不是也有类似心得。由此又追溯到中国传统社会吏治法宝“异地为官”制度。

先将案例抄录如下:

徐昌颌首点头,道:“现在路政局的事已经越来越多,人手紧缺,老夫打算去山东一趟,好招募一些人手。”

徐谦忍不住问:“去山东?京师不是有大把的人吗?”

在这方面,徐昌就足以做徐谦的老师了,徐昌呵呵一笑道:“县里那些做官的最大的弊端就是任用本地人为吏,因为本地人在该县关系复杂,上头安排下的事,这些本地的小吏往往阳奉阴违,欺蒙上官,这种事,为父见得多了,咱们既然要做事,这路政局里头就必须都是自己人,招募一批山东人来,这些人人在异乡,对京师举目无亲,能依靠的也只有为父,因此才会肯对为父的话言听计从,也不怕这些人与别人暗中勾结而陷害我们,总而言之,这京师本地人万万招募不得。”

徐谦不由咋舌,他突然想到,老爷子似乎也是他口中所谓的本地小吏,欺负上官对县里的事不熟悉,什么缺德事都做过,这可是血淋淋的经验,所谓最优秀的逃犯同时也可以是最杰出的警察,因为只有这样的人,才能熟知各种犯罪手段。

官员这样选小吏,而中央政府选择地方官员时,其实也是相同思路,这就是“异地为官制度”制度。

异地为官制度属于回避制度的一种,也叫地理回避或地籍回避。是中国传统社会中央政府加强统治的一种常用手段。古人云:千里为官”就是对古代地籍回避制度的高度概括和总结。

纵观中国历史,异地为官制度的产生有深刻的政治原因。历史上,奴隶社会以血缘关系为纽带的“分封制”,直接产生国家政权与血缘关系的尖锐矛盾,用血缘关系统治国家,成为历朝历代众多战乱的根源。统治者意识到了亲属、血缘关系对政权的威胁以及诸多危害,对其进行限制,于是产生了回避制度。到了封建社会,回避制度用于防止同宗、同乡徇私;用于防止官员限入地区性利益之中,有碍国家公务;用于使官员免除宗法的、世俗的、乡里的诸关系的干扰,减少障碍,免除嫌疑;用于提高行政效率,解放束缚官员的施政行为和思想的桎梏。

由于中国早期国家起源的特点,尤其是宗法观念的影响根深蒂固,源远流长。《左传》所谓 “帅其宗氏,辑其分族,将其类丑”就是当时“国家”的真实面貌。,加之中国封建社会小农的封闭性分散性,封建统治者实行“仕官避本籍”的制度,其目的完全是为了强化自身统治,不避本籍所成的“州郡相党,人情比周”,“瞻徇之弊”。使中央的政令、法令的执行不受到严重干扰和阻碍,故实行回避制度以期杜绝。

我国古代的回避制度,在一定程度上减少了封建社会官场腐败现象,使吏治得到相对的澄清。回避原则可以说是我国传统官制的一大特色,历唐宋明清愈益完善。明清两代厉行回避制、“流官”制,全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外,其余所有县官都必须由外省人担任,(本省外县的也不行,甚至即便是跨省为官,任职地距离本人原籍在500里内也在禁例,有的朝代不仅回避原籍,还要回避寄居地、居止处、自家和妻家田产所在地)而且任期很短。在这套体制下,朝廷政令可以一竿子插到底,地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。

任官回避制度草创于西汉时期。雄才大略的汉武帝刘彻,以其深邃的政治洞察力,敏锐地意识到了异地为官对维护中央集权,对防止裙带关系滋生、抑制盘根错节的地方势力的重要意义。据史料记载,早在西汉初年,当时的西汉政府就借鉴吴楚七国之乱的教训,采取措施防止官员结党营私,规定亲属不得在同一个地方、同一个部门供职,官员不得在本籍供职,因此规定上至郡国守相,下迄县令、长、丞、尉,均不用本郡国人。到了东汉桓帝时期,中国第一个关于任官回避的成文法规"三互法"正式出台,就是"婚姻之家"和"两州之士"不得"对相监临"。东汉桓帝时制定了三互法这个回避规定。《后汉书.蔡邕传》:“初,朝议以州郡相党,人情比周,乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临。至是复有三互法,禁忌转密,选用艰难。”李贤注:“三互谓婚姻之家及两州人不得交互为官。”以东汉官吏史弼为例,他本应出任山阳太守,但是他的妻子娘家,恰好在山阳辖内,于是史弼上书自陈应回避,被调任为平原相。

隋文帝规定,县令以下的官员必须实行回避,不能用本地人担任。唐朝都制定了较完善的《回避条例》,不许官吏任“本郡州县及邻本郡县官”----不许任本贯州县官及本贯邻县官。北宋时,官员铨选中正式规定了任职须回避原籍,政和六年(1116)下诏规定‘‘知县注选虽甚远,无过30驿”。古代一驿30 里,30驿为900里。可见北宋的地理回避制度以900里为限,其概数即为千里。北宋的这种制度为以后的历代王朝所沿用,元代避籍制规定当地人不得任当地地方官,元朝把这项规定叫做避开“脚根地面”,至明代形成一种非常重要的人事制度。到了明太祖朱元璋,他借鉴丞相胡惟庸结党的教训,将全国分成三大任职区,实行的是“南北更调”制,明代回避制度颇严,规定实行大区域回避,即北人官南,南人官北.或西部地区调任东部。清代对官员回避本籍的制度,打破传统的按行政区划分的做法,改以五百里为限,即官员虽在外省做官,但与原籍、寄籍在五百里以内的地区,都得回避,教职只回避本府州县。康熙四十二年(1703 年)在规定凡出任地方官员,必须“回避本省”的基础上,进一步规定“定外任官在籍(原籍或寄籍)五百里内者(包括邻省),都得回避。”教职也得回避本府、州、县。到了清朝,回避制度更为发展,进一步规定,上到总督,下到州县,任职地都必须避开本籍五百里。形成了三个特点,一是较之历代更全面更具体更严密;二是满州官员较汉官为宽;三是外官严于京官,文官严于武官,内地严于边疆,内陆严于海防。

但是,在传统社会并不完全是依法办事的,常常有特殊:一以便就养,一以优老臣,一以宠勋臣。如《宋史。太祖本纪》:乾德五年,县尉鄢陵许永,年七十五,自言父年九十九,两兄皆八十余,乞一官以便养。《仁宗纪》:任中师年老,上书言:“家本曹州,愿得守曹。”遂以之知曹州。《后汉书》:景丹,栎阳人,光武以其功封为栎阳侯,谓“富贵不归故乡,如衣绣夜行,故以封卿。”《唐书》:张士贵,洛州人,高祖命为洛州刺史,曰:“令卿衣锦昼游。”不过在一个王朝刚刚建立的时候秩序尚不稳定,制度尚未严格,到了王朝后期中央失控,也往往制度形同虚设。

封建统治者实行“仕官避本籍”的制度,其目的完全是为了强化自身统治,不避本籍所成的“州郡相党,人情比周”,“瞻徇之弊”。以籍贯里程为准割断官吏与原籍乡土的各种关系,使中央的政令、法令的执行不受到严重干扰和阻碍,故实行回避制度以期杜绝。我国古代的回避制度,在一定程度上减少了封建社会官场腐败现象,使吏治得到相对的澄清。但是地区回避的实行固然使为官者免除了宗法、世谷等关系的干扰,减少了职权行使中的阻碍,从而避免了由此产生的诸多弊端,起到了某种防微杜渐的作用。但同时也带来了异地为官,官员不了解任地的政风、民情,甚至语言不通、文化隔膜,以致影响行政效率发挥的新问题。

它虽强化了中央集权,却严重压抑了地方自治活力:贯彻了朝廷旨意,但并未考虑民权民心与百姓利益,因此它能减少瞒上却不能减少欺下。而它的弊端积重难返后也会导致严重后果。因为这种制度下官员完全对上负责,就特别容易出现“酷吏”,而回避、轮换制下官员没有“兔子不吃窝边草”的限制,更容易滋生“短期行为”,为官一任,刮了地皮走人,“三年清知府,十万雪花银”。甚至为了哗上取宠、显示政绩以求早日升适,还会匿灾不报、冒歉为丰、苛征钱粮、虐民媚上,招致严重后果。同时由于“流官”难以熟悉地方事务,增加了行政成本。

民国建立以后,名义上国家政体与西方民主国家无二,地方行政长官异地为官制度也随这废除,地方势力不断增长,只是由于国家的动荡和军阀的横行,民国时期的官吏制度实际上是军阀宗派任命制度,民国也只是徒有虚名。新中国建国后,异地为官制度继续保存下来。

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本文话题: 官僚

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